其二，政府承担着管理国家内政外交的职能，国家治理的法治化，很大程度上取决于国家内政外交事务管理的法治化。
在预算案按照第79条获得通过之前，或者在该条所规定的特别法案获得通过之前，常规会期强制性延长，直至其通过。胡乔木以其宪法修改委员会委员兼秘书长身份作出的这一解释将此前领导党的代议会期理论所默认的人民代议机关常设机关的长会期理念转化为明说了，并构成关于全国人大常委会会期的修宪原意。
从宪法的立场看，行政行为不能超脱政体。[35]周伟：《全国人大常委会的会期与议程研究》，《清华法学》2008年第5期。陕甘宁边区三届边区参议会各次会议的会期一般为16天，最长者达26天。国会具有双重职责：立法和代表。与此相比，其他利益都摆不上桌面。
其他不在宪法中规定代议会期长短的国家也多采用了全年制会期，如澳大利亚、加拿大等国。[10][英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1984年版，第68-69页。因此，有序化便成了具体行政行为程序合法的又一本质。
三则，行政系统是按照一定的组织机制构成的，规制行政系 统组织机制的一系列行政组织法、公务员法都是使行政权法制化的规则，而这些规则在我国的行政法制系统中是非常早的。进一步讲，程序 正义是判断政府行为的一个相对独立的价值准则。1954年宪法制定之前，我国就有诸多这样的规则。行政程序是一种行为方式，这是不争的事实，而这个行为方式由谁为之，这个行为方式与实施这个方式的物质承担者的关系，却一向被忽视了。
这个修正案使一个公民的人身自由若要受到限制和拘束，只有国家机关为之方可。这些制度建立的前提是首先确定了行为 实施中的主体资格。
近年来，我国法上的具体行政行为的程序似乎越来越多，而这些日 益增多的程序准则并没有带来行政过程的效率和效益，这就表明我国的程序设计并没有体现具体行政行为的实质合法。然而，我国行政法治实践的状况告诉我们，具体行政行为受内部程序制约的状况已经成为行政法治中的 一大问题。当然，具体行政行为在其作出和实施中是以行政过程的外化为特征的，该外化虽然反映了行政行为的 本质，但外化中所表现出来的种种要素始终是现象，即始终是非本质的。其三，使行政权体现程序正义的价值。
一则，一些具体行政行为在作出时首先在内部行政程序的作用下运作，以行政处罚这一似乎是非常明显地受外部行政程序制约的具体行政行为而论，行政 机关在作出时先在行政系统内部运行，并经过若干运行环节之后才会形成，如有些行政处罚决定是在行政首长的决定下形成的，有些是在主要办案人员的决定下形成 的，有些则是在主要行政人员的合议下形成的。以行政主体对行政相对人作出罚款的行政处 罚这一具体行政行为为例，法律就设置了这样一个程序，即行政主体在对行政相对人作出罚款决定并收缴罚款时必须开据财政部门制发的收据，若没有出示收据，行 政相对人便有权予以拒绝。其他社会主体亦有可能成为具体行政行为程序合法的主体，如法制监管机关可以 介入具体行政行为。就《行政处罚法》对行政处罚中警告和小额罚款的程序设置而言，其法律规制目的十分明显。
后者是指 将具体行政行为程序合法限定在特定的国家或者特定的政治实体中，考察其在这个国家或政治实体中的功能或有用性。[2]二 要符合法定的顺序，即依照法律规定的顺序环节而为，例如，当事人申请个体诊所的第一环节是医疗卫生行政机关，第二环节是工商行政机关，而工商行政机关在没 有看到卫生行政机关的批文前率先作出行政决定就违反了法定顺序，进而构成程序上的违法。
在这里，问题的关键是一个具体行政行为必须有一个专属的行政主体。这是关于具体行政行为程序合法绝对化的论点。
故而，在具体行政行为程序合法的新进路中，程序权利保障必须与程序运作同步进行。毫无疑问，如果 我们对具体行政行为程序合法作为一种单维度规定这一事实认识不同，就会降低或提升程序合法的意义，进而不利于人们从行政法治这一宏观视野中把握具体行政行 为的程序合法与实体合法的问题。文章原载：《政治与法律》2015年第6期 进入专题： 具体行政行为。此种双向的效力使社会公众能够在 长期的行政法介入中既对自己的行为有所判断和预见，又对行政主体的行为有所判断和预见。这是具体行政行为程序合法的又一价值。从行政效率原则出发，在行政法中程序为偏，效率为正，程序对应着效率，如果一 个行政行为仅有程序而没有效率，这样的行政行为就是不当的，因为实体法是规定具体个人在具体情况下的权利和义务的，而程序法则是规定人们为获得适当的补 偿而不得不采取的步骤以及不得不利用来确定、宣布或行使诉讼请求者的权利和被告人的义务的方法。
甚至可以说，程序合法本身是在另一个因素的决定下形成的，它是第二性的东西。我国行政权是否应当将程序作为一个相对独立的价值准则来看待呢？无论官方还是学界都没有给予明确回答。
下列特点是具体行政行为程序合法最为本质的 东西。行政 行为的本质性要素与现象要素及其关系，上文已经做了些许分析，这个分析的进一步推演就是具体行政行为实质方面和形式方面的关系问题。
一方面，行政机关的抽象行政行为乃至于重大的行政决策行为亦带有程序上的约束，另一方 面，目前行政行为中的程序离正当程序的科学内涵还有非常大的差距。[14]同前注[12]，关保英书，第27页。
由此可见，具体行政行为程序的唯一性和确定 性是完善我国程序法时要重点考虑和解决的问题。这可以是两个可供选择的切入点，即既可以考 察其普遍性的法律价值，也可以考察其特定性的法律价值。所谓具体行政行为程序合法的法律价值是指具体行政行为程序合法在法律体系、法律理念和法治进程中所体现出来的功能及其有用性。之所以要作出这样的选择性分析，是因为我国的行政权长期以来是在没有相应程序规则的作用下运行的，在1989年《行政诉讼法》出台之前很少有人知道行政程序的概念，很少有行政机关知道在行政行为作出时还有法律程序上的尺度要对其作出限制。
所谓刚性要件是指对法律行为作出严格规定，没有特殊情况便不可以改变的那些要件。若从法哲学的层面考察，具体行政行为是存在于行政法治中的一个客观事物，作为一种客观事物具有本质和现象两个方面。
[20] 在司法行为中，往往有三方当事人，而三方当事人便形成了一种三角关系，正是这样的三角关系使司法行为显得更加公正与公平，而行政行为是在行政主体和行政相 对人之间进行的，行政机关既是一方当事人，又常常是行政相对人的保护者，或者说既是裁决者又是一方当事人，这与司法行为形成非常大的反差，正如法国学者里 韦罗所指出的：行政机关自身裁决它与被治理者之间的争端。在我国法律制度中，实体权利的概念较为清晰，对行政相对人实体权利的关注也比较多，但程序权利的概念和范围极其不清晰， 用法律手段保证行政相对人程序权利实现的状况更是少之又少。
因为，此时对行政权的法律规制主要反映在内部法律规范之中。[19]总之，实体是程序存在的根基，一个合乎理性的程序规则必须建立在实体有效性的基础之上。
当然，上述问题在行政法治实践中的解决是一个需要多方努力的技术问题，仅从理论上进行概括是不够的。我国的法制原则之一是以事实为依据，依法律为准绳，这个原则中所突出的是事实与法律的有机结合，事 实与法律是法律过程中两个基本元素，不能彼此偏废。毫无疑问，行政行为中的义务履行是判定其是否实现的标志。通过上列两个修正案，正当程序基本上成了一个经典的法律用语和法律制度。
具体行政行为在内部的行政过程实质上是内部行政程序对其发生作用的过程。在构成要件中有些是刚性要件，有些则是柔性要件。
依这个论点，在具体行政行为实施中，行政主体若仅仅做到了实体上的合法还不能被认为是一种全面的合法，必须同时将实体合法与程序合法予以统 一才算一个具体行政行为真正做到了合法，司法审查机关仅就程序不合法这一单独标准就可以将具体行政行为予以撤销。严格地说，既然行政机关既是法官又是当事人，则这种制度未给被治理者以任何保护。
所谓具体行政行为的实施是指由行政行为主体将行政行为的内容与行政相对人以及客观事态相结合的情 形。不同的国家权力在其价值定位上有不同的取向。
